КЛАСИЧНИЙ ПРИВАТНИЙ УНІВЕРСИТЕТ

СТАРОДУБОВА Ольга Анатоліївна

УДК 351.9 : 347.73

ПАРЛАМЕНТСЬКИЙ КОНТРОЛЬ 
ЗА ДЕРЖАВНИМ БЮДЖЕТОМ УКРАЇНИ

12.00.07 – адміністративне право і процес; фінансове право;
інформаційне право

Автореферат
дисертації на здобуття наукового
ступеня кандидата юридичних наук

Запоріжжя – 2010

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана в Харківському національному університеті внутрішніх справ, Міністерство внутрішніх справ України.

Науковий керівник –	доктор юридичних наук, доцент
Гетманець Ольга Петрівна,
Навчально-науковий інститут права, економіки 
та соціології Харківського національного університету внутрішніх справ, 
завідуюча кафедри правових основ 
підприємницької діяльності.
	
Офіційні опоненти:	доктор юридичних наук, професор
Андрійко Ольга Федорівна,
Інститут держави і права ім. В.М. Корецького 
НАН України, 
провідний науковий співробітник відділу проблем державного управління та адміністративного права;
	
	доктор юридичних наук, доцент
Монаєнко Антон Олексійович,
Класичний приватний університет,
проректор з наукової роботи.

Захист відбудеться “1” жовтня 2010 р. о 900 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради К 17.127.07 Класичного приватного університету за адресою: 69002, м. Запоріжжя, вул. Жуковського, 70-б, ауд. 124.

З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Класичного приватного університету за адресою: м. Запоріжжя, вул. Жуковського, 70-б, ауд. 114.

Автореферат розісланий “30” серпня 2010 р.

Вчений секретар    
спеціалізованої вченої ради						Н.О. Армаш

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми. Відповідно до Конституції України (ст. 85), Верховна Рада України наділена широкими повноваженнями у сфері бюджетних правовідносин у цілому та у сфері контролю за Державним бюджетом України зокрема. Названі повноваження деталізуються в інших нормативно-правових актах, як тих, що регламентують парламентську діяльність, так і тих, що регулюють бюджетний процес. Водночас норми бюджетного законодавства не визначають детально правовідносин зі здійснення парламентом контролю у сфері бюджету. Крім цього, існують певні cуперечності в положеннях нормативно-правових актів, що регламентують діяльність (у тому числі контрольну) парламенту, та актами бюджетного законодавства. Нині мають місце суттєві прогалини в правовому регулюванні відносин, що складаються безпосередньо в процесі здійснення Верховною Радою України контролю за Державним бюджетом України.
Окремі з названих проблем уже розглянуті в літературі, проте в існуючих працях вони не набули свого повного вирішення. Так, останні наукові дослідження в цій галузі стосувалися переважно загальних питань парламентського контролю (Ю.Г. Барабаш), загальних питань фінансового контролю (праці Е.О. Алісова, О.Ф. Андрійко, О.М. Бандурки, В.В. Бурцева, А.А. Васильєва, Л.К. Воронової, О.П. Гетманець, Е.Ю. Грачової, О.М. Горбунової, М.В. Карасьової, Е.В. Калюги, Е.А. Кочерина, Ю.А. Крохіної, М.П. Кучерявенка, І.І. Кучера, А.О. Монаєнка, А.А. Нечай, Н.Р. Нижник, С.П. Опенишева й В.А. Жукова, О.П. Орлюк, О.П. Пащенко, Н.В. Пришви, П.С. Пацурківського, Л.А. Савченко, О.Ю. Синявська,  С.О. Шохіна, Н.І. Хімічевої, А.А. Ялбулганова та ін.), проблем налагодження державного фінансового контролю в бюджетній сфері за часів перебування українських земель у складі Російської імперії та за часів СРСР (праці А.А. Алексєєва, А.М. Гурвича, С.І. Іловайського, С.А. Котляревського, В.А. Лебедєва, Д.М. Львова, М.Д. Загряцькова І.Х. Озерова, М.І. Піскотіна, Е.А. Ровинського, І.Т. Тарасова, С.Д. Ципкина І.І. Янжула, та ін.) та питань діяльності спеціалізованих органів фінансового контролю, зокрема Рахункової палати. Водночас поза увагою названих учених, а також інших представників науки фінансового права залишилося чимало проблемних питань правового регулювання парламентського контролю за Державним бюджетом України на всіх стадіях бюджетного процесу.
Отже, наукова та практична значущість питань правового регулювання парламентського контролю за Державним бюджетом України та необхідність його вдосконалення, а також прогалини в дослідженні важливих аспектів цієї проблематики зумовлюють актуальність теми дисертаційного дослідження.
Зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дослідження є складовою наукових планів кафедри господарського та фінансового права й кафедри правових основ підприємницької діяльності навчально-наукового інституту права, економіки та соціології Харківського національного університету внутрішніх справ, виконане відповідно до розділу 2.5 “Пріоритетних напрямів наукових та дисертаційних досліджень, які потребують першочергового розроблення і впровадження в практичну діяльність органів внутрішніх справ, на період 2004–2009 рр.”, затверджених наказом Міністерства внутрішніх справ України № 755 від 05.07.2004 р., та розділу 4 “Пріоритетних напрямів наукових досліджень Харківського національного університету внутрішніх справ на 2006–2010 рр.”.
Мета й завдання дослідження. Мета дослідження – на основі аналізу теоретичних здобутків учених різних галузей права, міжнародного досвіду, а також чинного законодавства України й узагальнення практики його реалізації визначити сутність, зміст та особливості правового регулювання парламентського контролю за Державним бюджетом України, розробити пропозиції та рекомендації щодо вдосконалення нормативної бази, а також процедур діяльності Верховної Ради України в цій сфері.
Для досягнення зазначеної мети поставлено ряд завдань:
–	надати історико-порівняльну характеристику парламентського контролю за Державним бюджетом України;
–	з’ясувати методологічні засади парламентського контролю за Державним бюджетом України;
–	визначити поняття парламентського бюджетного контролю;
–	з’ясувати місце та особливості діяльності Верховної Ради України в системі суб’єктів контрольних правовідносин у фінансово-бюджетній сфері;
–	охарактеризувати методи парламентського контролю за Державним бюджетом України;
–	окреслити особливості парламентського контролю на стадії складання проекту Державного бюджету України;
–	виокремити специфіку парламентського контролю на стадії розгляду та прийняття закону про Державний бюджет України;
–	охарактеризувати парламентський контроль на стадії виконання Державного бюджету України;
–	висвітлити процедури парламентського контролю на стадії підготовки та розгляду звіту про виконання Державного бюджету України.
Об’єктом дослідження є суспільні відносини, які складаються в процесі здійснення парламентського контролю за Державним бюджетом України.
Предметом дослідження є правове регулювання парламентського контролю за Державним бюджетом України.
Методи дослідження. У ході дослідження використано такі загальнонаукові методи пізнання: діалектичний, історичний – для з’ясування шляхів становлення й розвитку державного контролю в бюджетному процесі в цілому та розвитку парламентського контролю в цій сфері зокрема; визначення етапів формування повноважень контролюючих суб’єктів у бюджетному процесі, трансформації їх завдань і функцій (підрозділ 1.1); статистичний, порівняльно-правовий – для окреслення напрямів удосконалення організації діяльності Верховної Ради України в бюджетному процесі й практики застосування нею своїх повноважень (підрозділи 2.1–2.4); формально-логічний, соціологічний – для визначення ролі й місця парламентського бюджетного контролю в парламентському та фінансовому контролі (підрозділ 1.2). Застосовано також спеціальні юридичні методи пізнання для визначення прогалин та інших недоліків законодавства щодо бюджетного контролю й формулювання пропозицій щодо його вдосконалення (підрозділи 1.4, 2.1–2.4). За допомогою логіко-семантичного методу та методу сходження від абстрактного до конкретного поглиблено понятійний апарат, визначено сутність, мету, завдання, види, форми й методи контролю Верховної Ради України за Державним бюджетом; окреслено особливості форм його організації та способи забезпечення законності й дисципліни в бюджетному процесі (підрозділи 1.3, 1.4, 2.1–2.4).
Законодавчу основу дисертаційного дослідження становлять чинні законодавчі та інші нормативно-правові акти, а також наукові досягнення у різних галузях правознавства. Під час роботи над дисертаційним дослідженням використано матеріали Міжнародної та Європейської організацій вищих контрольних органів (INTOSAI, EUROSAI).
Емпіричну основу дисертаційного дослідження становлять узагальнення практичної діяльності парламенту України в бюджетному процесі, статистичні матеріали, а також відповідні довідкові видання.
Наукова новизна одержаних результатів визначається тим, що робота є однією з перших спроб комплексно, з урахуванням новітніх досягнень науки фінансового права з’ясувати сутність парламентського контролю за Державним бюджетом України. У результаті проведеного дослідження сформульовано ряд нових наукових положень і висновків, запропонованих особисто здобувачем. Основні з них такі:
вперше:
–	розкрито специфіку проведення Верховною Радою України контролю за Державним бюджетом України на всіх стадіях бюджетного процесу та розроблено рекомендації з удосконалення контрольних повноважень парламенту щодо дотримання бюджетного законодавства (ст. 109 Бюджетного кодексу України), що потрібно для покращання як бюджетного контролю, так і практики бюджетного процесу;
–	обґрунтовано необхідність розглядати парламентський бюджетний контроль у широкому та вузькому розумінні, що дало змогу сформулювати визначення поняття “безпосередній парламентський бюджетний контроль”, тобто контроль, що здійснюється безпосередньо Верховною Радою України, її внутрішніми органами, посадовими особами та народними депутатами з метою дотримання законодавства в процесі складання проекту Закону про Державний бюджет України й виконання закону про Державний бюджет України;
–	надано характеристику правовідносин у сфері парламентського контролю за Державним бюджетом України, які визначаються як фінансові правовідносини, що виникають з приводу організації парламентського контролю в бюджетному процесі, у тому числі за розробкою, розглядом, затвердженням, виконанням закону про Державний бюджет України, затвердженням звіту про його виконання, які врегульовані нормами бюджетного права й учасники яких наділяються відповідними правами та обов’язками (бюджетною компетенцією);
удосконалено:
–	наукові положення щодо методів бюджетного контролю, які використовуються при проведенні парламентського контролю за Державним бюджетом України, серед яких, крім традиційних методів роботи парламенту з контролю за дотриманням бюджетного законодавства (парламентські слухання (на засіданнях Верховної Ради і комітетах Верховної Ради України) з питань складання, розгляду, затвердження та виконання Державного бюджету України і внесення змін до нього, запити парламентських комітетів, направлення депутатських запитів і звернень, заслуховування звітів підконтрольних суб’єктів, контролюючих фінансових органів на засіданнях Верховної Ради України, парламентських комітетів, тимчасових комісій тощо), виділено особливий метод – парламентське розслідування, що передбачає застосування таких методів фінансового контролю, як обстеження, аналіз, фінансово-економічна експертиза;
–	наукові положення щодо принципів державного бюджетного контролю, що дало змогу сформулювати їх перелік: законність, гласність, плановість (системність, регулярність), незалежність, об’єктивність (неупередженість, всебічність і повнота), компетентність (професійність);
набуло подальшого розвитку:
–	визначення поняття парламентського контролю за Державним бюджетом України (парламентського бюджетного контролю) як виду державного фінансового контролю, врегульованого Конституцією та законами України, який являє собою діяльність Верховної Ради України, утворених нею органів, обраних нею посадових осіб та народних депутатів України й допоміжних органів вищого законодавчого органу, що спрямована на забезпечення дотримання законності в процесі складання, затвердження, виконання та надання звітності про виконання Державного бюджету України шляхом отримання, вивчення, оприлюднення інформації про діяльність, рішення, правові акти інших органів і посадових осіб публічної влади й упровадження на підставі цієї інформації передбачених Конституцією та законами України заходів реагування з метою найефективнішого соціально-економічного розвитку всіх суб’єктів фінансових правовідносин;
–	погляди щодо виявлення чинників впливу на парламентський бюджетний контроль, до яких віднесено економічні, юридичні та політичні;
–	теоретичні положення фінансово-правової науки в частині формування понятійного апарату у сфері регулювання бюджетного контролю:
а) встановлено, що об’єктом правовідносин у сфері парламентського контролю за Державним бюджетом України є правові відносини з приводу діяльності підконтрольного суб’єкта (як правило, Уряду України), які здійснюються на всіх стадіях бюджетного процесу;
б) визначено, що предметом правовідносин у сфері парламентського контролю за Державним бюджетом є діяльність з приводу застосування закону України про Державний бюджет України на відповідний рік та інших нормативно-правових актів, які пов’язані зі складанням, розглядом, затвердженням, виконанням та звітністю про виконання бюджетного закону;
в) доведено, що суб’єктами правовідносин у сфері безпосереднього парламентського контролю за Державним бюджетом України є контролюючі та підконтрольні суб’єкти, тобто учасники бюджетного процесу. До перших належать: безпосередньо Верховна Рада України, її внутрішні органи та посадові особи, депутатські групи (фракції), комітети Верховної Ради України; тимчасові (спеціальні та слідчі) комісії Верховної Ради України. Підконтрольними суб’єктами можуть виступати всі органи державної влади (у тому числі Верховна Рада, її органи та посадові особи), органи місцевого самоврядування та їх посадові особи, а також усі підприємства, установи й організації, незалежно від форми власності, якщо їхня діяльність пов’язана з Державним бюджетом України. При цьому основним підконтрольним суб’єктом є Уряд України;
–	положення щодо особливостей здійснення безпосереднього парламентського бюджетного контролю на всіх стадіях бюджетного процесу, що дало змогу уточнити зміст дій відповідних контролюючих суб’єктів, предмет, методи, терміни та процедури контролю й сформулювати напрями його вдосконалення, основними з яких є зміна чинного бюджетного законодавства та створення організаційних умов для ефективної діяльності всіх учасників бюджетного процесу.
Практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що вони можуть бути використані:
–	у науково-дослідній сфері – для проведення подальших наукових досліджень з теорії фінансового та бюджетного права;
–	у правотворчій сфері – для підготовки й удосконалення ряду законодавчих і підзаконних актів, зокрема Бюджетного кодексу України, проекту Закону України “Про фінансовий контроль”, проекту Закону України “Про органи державного фінансового контролю”, проекту Закону України “Про державний контроль за дотриманням бюджетного законодавства і відповідальність за бюджетні правопорушення” (лист Верховної Ради України № 328/140-06-06с від 25.05.10 р.);
–	у навчальному процесі – для підготовки робочих і навчальних програм, підручників і навчальних посібників з дисциплін “Фінансове право”, “Бюджетне право України” (акт впровадження від 10 травня 2010 р.; акт впровадження від 25 травня 2010 р.).
Апробація результатів дисертації. Основні положення дослідження оприлюднені дисертантом на трьох науково-практичних конференціях, зокрема: “Современные направления теоретических и прикладных исследований 2008 г.” (м. Одеса, 2008 р.), “Держава і право: проблеми становлення і стратегія розвитку” (м. Суми, 2008 р.), “Фінансова сфера та її роль у зростанні конкурентних переваг національної економіки” (м. Ірпінь, 2009 р.).
Публікації. Основні положення та висновки дисертації викладено у дев’яти публікаціях, з яких п’ять – наукові статті у виданнях, визнаних ВАК України фаховими з юридичних дисциплін, три – тези доповідей на науково-практичних конференціях та 1 підручник. Загальний обсяг публікацій – 2,5 д.а.
Структура й обсяг дисертації. Дисертація складається зі вступу, двох розділів, восьми підрозділів, висновків і списку використаних джерел. Повний обсяг дисертації становить 205 сторінок, основний текст – 182 сторінки, 3 додатки – 5 сторінок. Список використаних джерел складається з 192 найменувань і займає 18 сторінок.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обґрунтовано актуальність теми дослідження; висвітлено зв’язок з науковими програмами, планами, темами; визначено мету й завдання; сформульовано наукову новизну одержаних результатів та їх практичне значення; наведено дані про апробацію та публікації.
Розділ 1 “Теоретичні засади парламентського контролю за Державним бюджетом України” складається із чотирьох підрозділів.
Підрозділ 1.1 “Історико-порівняльна характеристика парламентського контролю за Державним бюджетом України” містить два змістових блоки. Перший блок присвячено історико-правовому аналізу виникнення та розвитку контрольних функцій вищих національних представницьких органів (парламентів) у галузі Державного бюджету, у результаті якого виділено декілька історичних етапів: 1) становлення інституту контролю за Державним бюджетом за часів перебування України в складі Російської імперії; 2) становлення відповідного інституту за часів існування Радянського Союзу; 3) становлення та розвиток відповідного інституту в незалежній Україні.
Зміст кожного з названих етапів детально розглянуто, на підставі чого зроблено ряд важливих висновків.
Другий блок цього підрозділу присвячено з’ясуванню досвіду розвинутих зарубіжних країн з організації парламентського контролю в бюджетній сфері. Проведене дисертантом дослідження дало змогу дійти висновку про наявність чотирьох основних форм такого контролю, кожну з яких у роботі детально вивчено.
Наприкінці підрозділу доведено необхідність урахування історичного та зарубіжного досвіду під час удосконалення національного механізму парламентського контролю за Державним бюджетом.
Підрозділ 1.2 “Методологічні засади парламентського контролю за Державним бюджетом України” присвячено: а) з’ясуванню поняття та ознак парламентського контролю в названій сфері; б) встановленню співвідношення парламентського контролю за Державним бюджетом України з фінансовим контролем; в) дослідженню функцій, принципів, видів, а також особливостей (чинників), які впливають на парламентський бюджетний контроль і дають змогу відмежувати його від інших видів парламентського контролю.
У підрозділі наведено авторське визначення парламентського контролю за Державним бюджетом України, обґрунтовано необхідність поділу вказаного контролю на парламентський бюджетний контроль у широкому та вузькому розумінні, останній з яких запропоновано називати “безпосереднім парламентським бюджетним контролем”.
Безпосередній парламентський бюджетний контроль є одночасно і інститутом управління, і фінансово-правовим інститутом, тому виконує різні функції. У першому випадку – управлінську, коригувальну та інформаційну, у другому – правоохоронну, запобіжну та виховну. Кожна з названих функцій проаналізована в дисертації.
Зроблено висновок, що безпосередній парламентський бюджетний контроль базується на принципах контролю в цілому та парламентського й фінансового зокрема, а саме: законності, гласності, плановості (системності, регулярності), незалежності, об’єктивності (неупередженості, всебічності й повноти), компетентності (професійності).
Крізь призму існуючих класифікацій парламентського та фінансового контролю виділено окремі види безпосереднього парламентського бюджетного контролю, а також досліджено особливості впливу економічних, юридичних і політичних чинників на процес його організації та здійснення.
Підрозділ 1.3 “Верховна Рада України як суб’єкт контрольних правовідносин у фінансово-бюджетній сфері” спрямовано на дослідження поняття, змісту та елементів контрольних правовідносин, які виникають за участю парламенту й мають своїм об’єктом діяльність з розробки, розгляду та прийняття закону про Державний бюджет України, його виконання й прийняття рішення щодо звіту про виконання Державного бюджету. Вирішення названого завдання здійснюється через аналіз загальних теоретичних засад контрольних правовідносин, контрольних правовідносин за участю парламенту та правовідносин з бюджетного контролю.
Дослідження сутності контрольних правовідносин за участю парламенту здійснюється шляхом вивчення їх структури, яка складається з об’єкта, суб’єктів правовідносин та їх змісту. Кожний з названих елементів детально вивчено в дисертаційному дослідженні.
Чільне місце в підрозділі відведено з’ясуванню сутності та особливостей бюджетних правовідносин, які визначаються як вид фінансових правовідносин. Результатом вивчення останніх стає висновок про наявність певних особливих рис, які властиві саме бюджетним правовідносинам (специфічний суб’єктний склад бюджетних правовідносин та їх специфічне правове становище; часові особливості існування таких правовідносин; специфіка їх змісту та методів регулювання).
Одним з видів бюджетних правовідносин названо контрольні бюджетні правовідносини, які мають відповідати ознакам фінансових правовідносин у цілому та узгоджуватися з особливостями бюджетних правовідносин зокрема.
Окремо в підрозділі розглянуто особливості об’єкта та предмета правовідносин, які виникають під час здійснення безпосереднього парламентського контролю за Державним бюджетом, а також система їх суб’єктів, у структурі якої виділяються контролюючі та підконтрольні суб’єкти. Проміжним підсумком проведеного дослідження стає визначення правовідносин у сфері безпосереднього парламентського контролю за Державним бюджетом.
Наприкінці підрозділу дисертантом побудовано систему нормативних актів, які регламентують правовідносини, що виникають у процесі здійснення безпосереднього парламентського контролю за Державним бюджетом, а також визначено особливості названих правових актів.
Підрозділ 1.4 “Методи парламентського контролю за Державним бюджетом України” присвячено з’ясуванню видів та методів, за допомогою яких Верховна Рада України здійснює контроль за Державним бюджетом України.
Вирішення завдання цього підрозділу дисертаційного дослідження здійснюється крізь призму з’ясування сутності та змісту категорій більш загального порядку – методів фінансового та парламентського контролю. На підставі проведених узагальнень, пов’язаних також з аналізом сутності дефініцій “форма контролю” та “метод контролю”, у роботі наголошено, що під методами фінансового контролю слід розуміти встановлену законом з метою виконання функцій фінансового контролю сукупність прийомів, способів і засобів проведення контрольних дій, для яких передбачений певний спосіб організації та порядок здійснення.
Окремо в підрозділі розглянуто конкретні методи фінансового контролю (спостереження, обстеження, аналіз, фінансово-економічна експертиза, ревізія, перевірка тощо), а також надано їх стислий правовий аналіз. Водночас з’ясовано сутність і види методів парламентського контролю в цілому та методів, які використовують Верховна Рада України, парламентські комітети й народні депутати, зокрема.
Результатом проведених досліджень, співвіднесених із положеннями Бюджетного кодексу України, стає висновок про те, що в бюджетному процесі першочергові місця належать таким методам: парламентським (комітетським) слуханням; звітуванню Кабінету Міністрів України перед парламентом; слуханням у комітетах Верховної Ради України; утворенню тимчасових слідчих комісій Верхової Ради України; запитам і зверненням. Кожний з названих методів парламентського контролю за Державним бюджетом України в підрозділі ґрунтовно проаналізовано. Окремо автором розглянуто методи, за допомогою яких парламент контролює Кабінет Міністрів України під час розробки проекту щорічного бюджетного закону: інвеститура, звіти Уряду, День Уряду України у Верховній Раді України, година запитань до Уряду.
У кінці підрозділу сформульовано ряд висновків щодо специфіки застосування окремих з названих методів парламентського контролю під час безпосереднього парламентського бюджетного контролю, висловлено конкретні пропозиції щодо вдосконалення змісту ст. 109 Бюджетного кодексу України.
Розділ 2 “Особливості здійснення парламентського контролю за Державним бюджетом України на стадіях бюджетного процесу” складається із чотирьох підрозділів.
Підрозділ 2.1 “Парламентський контроль на стадії складання проекту закону про Державний бюджет України” присвячено аналізу порядку здійснення парламентського контролю на першій стадії бюджетного процесу.
Автором сформульовано вихідні положення дисертаційного дослідження, необхідні для вирішення завдань цього, а також наступних підрозділів; проаналізовано існуючі підходи до визначення переліку стадій бюджетного процесу, а також наведено визначення останнього.
З’ясовуючи завдання та зміст першої стадії бюджетного процесу, дисертант доходить висновку, що на цьому етапі парламент, у першу чергу, контролює діяльність Кабінет Міністрів України, незважаючи навіть на те, що певні дії в цьому напрямі здійснюють Міністерство фінансів України та міністр фінансів України, що, однак, не виключає проведення певних перевірочних заходів і щодо них. Предметом контролю в цьому випадку є проект закону про Державний бюджет України та документи, які передують його прийняттю.
У підрозділі вивчено методи та процедури парламентського контролю на першій стадії бюджетного процесу, за результатами чого зроблено висновок, що основним контрольним заходом з боку парламенту є заслуховування (схвалення) підготовлених Кабінетом Міністрів України спільно з Міністерством фінансів України Основних напрямків бюджетної політики на наступний бюджетний період. Окремо розглянуто вимоги до підготовки, а також до змісту Основних напрямків бюджетної політики, оскільки останні, на думку автора, є предметом безпосереднього парламентського бюджетного контролю. Вивчено процедуру подання та розгляду, а також зміст бюджетного запиту як предмета парламентського контролю. Детально розглянуто завдання та повноваження Міністерства фінансів України в цій сфері, яке характеризується в дисертації як підконтрольний парламенту України суб’єкт.
Підсумком першої стадії бюджетного процесу в підрозділі названо розробку проекту закону про Державний бюджет України, підготовку якого дисертант аналізує крізь призму контрольних повноважень парламенту.
У підрозділі 2.2 “Парламентський контроль на стадії розгляду та прийняття закону про Державний бюджет України” зазначено, що безпосередній парламентський бюджетний контроль на другій стадії бюджетного процесу, яка починається поданням проекту закону про Державний бюджет України Верховній Раді України, здійснюється методом парламентських слухань.
Центральним елементом парламентських слухань є доповідь голови Комітету Верховної Ради України з питань бюджету, в якій в узагальненому вигляді відображаються результати контрольних заходів парламенту на першій стадії бюджетного процесу. Детально розглянуто особливості прийняття рішень парламентом про відхилення проекту закону про Державний бюджет України, а також особливості розгляду названого проекту у випадку, коли Кабінет Міністрів України подав або його відправлено у відставку. Визначено перелік об’єктів контрольних заходів парламенту на цій стадії бюджетного процесу, а також сформульовано основні контрольні питання, які повинні бути поставлені парламентом у її межах.
Чільне місце в підрозділі відведено з’ясуванню специфіки парламентського бюджетного контролю під час читань проекту закону про Державний бюджет України. Так, у роботі розглянуто процедури здійснення безпосереднього парламентського бюджетного контролю під час підготовки проекту до першого читання, а також у процесі його здійснення, які реалізуються Головою Комітету Верховної Ради України з питань бюджету, парламентськими комітетами, депутатськими фракціями, групами та окремими народними депутатами, а також рядом інших посадових осіб.
Автор концентрує свою увагу також на питаннях, пов’язаних з підготовкою до другого читання проекту закону про Державний бюджет України. На підставі аналізу відповідних матеріалів зроблено висновок, що основним підконтрольним суб’єктом на цій стадії є Кабінет Міністрів України, а об’єктом – дії останнього щодо дотримання відповідних строків, внесення доповнень (змін) до проекту закону про Державний бюджет України. Окремо вивчено порядок розгляду проекту закону про Державний бюджет України у другому читанні.
У роботі досліджено процес підготовки та проведення третього читання проекту закону України про Державний бюджет, а також роль у цій процедурі Комітету Верховної Ради України з питань бюджету, його голови, Кабінету Міністрів України та Міністерства фінансів на чолі з міністром фінансів.
Наприкінці підрозділу розглянуто зміст контрольних функцій парламенту в ситуації неприйняття Державного бюджету до початку нового бюджетного року.
У підрозділі 2.3 “Парламентський контроль на стадії виконання Державного бюджету України” наголошено на особливостях контрольної діяльності парламенту на третій стадії бюджетного процесу, пов’язаних з тим, що, на відміну від попередніх стадій, вона здійснюється вже не в межах його законодавчих функцій. З огляду на це основним суб’єктом контрольних процедур є Рахункова палата.
У роботі досліджено правовий статус Рахункової палати, її місце в системі органів державної влади, у результаті чого наголошено на тому, що остання є самостійним органом державного фінансового контролю, який діє на постійній і професійній основі та сприяє Верховній Раді України в реалізації контрольних функцій у сфері державних фінансів, що однак не заважає парламенту в разі потреби здійснювати самостійно контрольні заходи в межах цієї стадії бюджетного процесу.
У підрозділі окреслено методи здійснення безпосереднього парламентського контролю за Державним бюджетом, до яких віднесено такі: створення спеціальної чи слідчої комісії; депутатський запит; заслуховування звіту Кабінету Міністрів України; проведення Дня Уряду України у Верховній Раді України та парламентських слухань.
У підрозділі проаналізовано правовий статус Державного казначейства України, зокрема, його повноваження у сфері розпорядження бюджетними коштами, на підставі чого зроблено висновок, що саме останнє, разом з Міністерством фінансів України, є головними підконтрольними суб’єктами з боку парламенту на стадії виконання Державного бюджету. Окремо розглянуто процес та особливості подання Державним казначейством України, а також рядом інших суб’єктів парламенту оперативної, місячної, квартальної та річної звітності з питань витрачання бюджетних коштів, а також з питань надходження до бюджету України податків і зборів (обов’язкових платежів) та інших доходів тощо.
Певну увагу приділено процедурі контролю Верховною Радою України за змістом та фактом видачі бюджетного розпису.
У кінці підрозділу досліджено питання безпосереднього парламентського контролю за внесенням змін до закону України про Державний бюджет України на відповідний рік.
Підрозділ 2.4 “Парламентський контроль на стадії підготовки та розгляду звіту про виконання Державного бюджету України” присвячено розгляду порядку підготовки та затвердження річного звіту про виконання Державного бюджету України як предмета безпосереднього парламентського бюджетного контролю на останній стадії бюджетного процесу.
Проаналізовано зміст і структурні елементи звіту про виконання Державного бюджету України, а також обов’язки Державного казначейства України та в окремих випадках Кабінету Міністрів України щодо його підготовки. На підставі викладеного зроблено висновок, що саме діяльність зазначених суб’єктів стає предметом контрольної діяльності парламенту на цій стадії бюджетного процесу.
У роботі досліджено також процес попереднього розгляду звіту про виконання закону про Державний бюджет України й підготовки висновків щодо нього, у тому числі за участю комітетів парламенту. Проаналізовано процедуру розгляду Верховною Радою України річного звіту про виконання закону про Державний бюджет України. На завершення дисертації сформульовано конкретні пропозиції, спрямовані на усунення виявлених у цій сфері недоліків правового регулювання.

ВИСНОВКИ

У дисертації здійснено теоретичне узагальнення й нове вирішення наукового завдання вдосконалення правових та організаційних засад здійснення парламентського контролю за Державним бюджетом України, у результаті чого отримано такі найважливіші висновки.
У ході вивчення історичних особливостей функціонування вітчизняного інституту парламентського контролю за Державним бюджетом, а також досвіду зарубіжних країн у цій сфері з’ясовано, що в Україні майже не накопичено відповідного досвіду через недостатній розвиток інституту представницької демократії в державі. У зв’язку із цим розбудова спеціалізованих органів парламентського бюджетного контролю та безпосереднього здійснення такого контролю в бюджетній сфері розпочалися в нашій державі лише після прийняття Основного Закону.
Парламентський контроль за Державним бюджетом (парламентський бюджетний контроль) запропоновано визначити як вид державного фінансового контролю, врегульований Конституцією та законами України, який являє собою діяльність Верховної Ради України, утворених нею органів, обраних нею посадових осіб та народних депутатів України й допоміжних органів вищого законодавчого органу, що спрямована на забезпечення дотримання законності у процесі складання, затвердження, виконання та надання звітності про виконання Державного бюджету України шляхом отримання, вивчення, оприлюднення інформації про діяльність, рішення, правові акти інших органів і посадових осіб публічної влади й упровадження на підставі цієї інформації передбачених Конституцією та законами України заходів реагування з метою найефективнішого соціально-економічного розвитку всіх суб’єктів фінансових правовідносин.
Безпосередній парламентський бюджетний контроль є одночасно і інститутом управління, і фінансово-правовим інститутом, тому виконує різні функції. У першому випадку – управлінську, коригувальну та інформаційну, у другому – правоохоронну, запобіжну та виховну.
Безпосередній парламентський бюджетний контроль базується на таких принципах: законності, гласності, плановості (системності, регулярності), незалежності, об’єктивності (неупередженості, всебічності і повноти), компетентності (професійності).
Безпосередній парламентський бюджетний контроль здійснюється через відповідні правовідносини, під якими запропоновано розуміти особливий вид фінансових правовідносин, що виникають з приводу організації контролю за бюджетною діяльністю, у тому числі за розробкою, затвердженням, виконанням Державного бюджету, затвердженням звіту про його виконання, що врегульовані нормами бюджетного права, учасники яких наділяються відповідними правами та обов’язками (бюджетною компетенцією).
Зазначені правовідносини виникають за участю відповідних суб’єктів, у системі яких виділяються контролюючі суб’єкти (Верховна Рада України, її внутрішні органи та посадові особи, депутатські групи (фракції), у тому числі: керівництво Верховної Ради України; депутатські фракції, коаліція депутатських фракцій та опозиція; Погоджувальна рада депутатських фракцій; комітети Верховної Ради України; тимчасові слідчі комісії Верховної Ради України) та підконтрольні суб’єкти (усі органи державної влади й місцевого самоврядування та їх посадові особи, а також усі підприємства, установи й організації, незалежно від форми власності, якщо їх діяльність пов’язана з Державним бюджетом України).
Основними методами парламентського бюджетного контролю є: парламентські слухання, День Уряду України у Верховній Раді України; година запитань до Уряду; схвалення Програми діяльності Кабінету Міністрів України та звітів про її виконання; заслуховування звітів підконтрольних органів та посадових осіб тощо; засідання парламентського комітету, тимчасової комісії; комітетські слухання, запит парламентського комітету; направлення депутатських запитів і звернень, парламентське розслідування.
Безпосередній парламентський бюджетний контроль на першій стадії бюджетного процесу є невід’ємним від основної законотворчої функції парламенту, що впливає на предмет контролю, зміст та порядок здійснення контролюючих дій, коло суб’єктів контролю та його наслідки.
Безпосередній парламентський бюджетний контроль на другій стадії бюджетного процесу здійснюється шляхом проведення парламентських слухань, пов’язаних із читаннями проекту закону про Державний бюджет України на відповідний рік. Об’єктом контролю на цій стадії мають бути економічні показники, визначені у ч. 3 ст. 33 Бюджетного кодексу України, а також розрахунки та обґрунтування індексу інфляції.
На стадії виконання Державного бюджету України безпосередній парламентський бюджетний контроль відсутній, а здійснюється спеціалізований парламентський контроль, суб’єктом реалізації якого є Рахункова палата України, яка є самостійним органом фінансового контролю, що діє на постійній та професійній основі й сприяє Верховній Раді України в реалізації контрольних функцій у сфері державних фінансів.
На останній стадії бюджетного процесу відбувається об’єднання результатів безпосереднього та спеціалізованого парламентського бюджетного контролю. Безпосередній парламентський бюджетний контроль на четвертій стадії бюджетного процесу, на відміну від перших двох, полягає у здійсненні контрольної функції парламенту як самостійної функції парламентської діяльності.

СПИСОК ОПУБЛІКОВАНИХ АВТОРОМ ПРАЦЬ ЗА ТЕМОЮ ДИСЕРТАЦІЇ

1. Стародубова О.А. Механізм реалізації контрольної функції Верховної Ради України у бюджетному процесі / О.А. Стародубова // Вісник господарського судочинства. – 2007. – № 5. – С. 161–165.
2. Стародубова О.А. Принципи парламентського бюджетного контролю / О.А. Стародубова // Вісник господарського судочинства. – 2008. – № 2. – С. 154–157.
3. Стародубова О.А. Проблеми правового регулювання парламентського контролю за формуванням Державного бюджету України / О.А. Стародубова // Право і безпека. – 2009. – № 3. – С. 96–99.
4. Стародубова О.А. Методи парламентського контролю за державним бюджетом України [Електронний ресурс] / О.А. Стародубова // Збірник наукових праць Національного університету державної податкової служби України. – 2009. – № 1. – С. 266–273. – Режим доступу: http://www.nbuv.gov. ua/e-journals/Znpnudps/2009_1/pdf/ 09soabou.pdf.
5. Стародубова О.А. Поняття та функції парламентського бюджетного контролю / О.А. Стародубова // Право України. – 2010. – № 3. – С. 260–265.
6. Стародубова О.А. Функции парламентского бюджетного контролю / О.А. Стародубова // Современные направления теоретических и прикладных исследований : материалы конференции. – Одесса ; Черноморье, 2008. – Т. 14. Юридические и политические науки. – С. 8–10.
7. Стародубова О.А. Правове регулювання парламентського бюджетного контролю за кордоном / О.А. Стародубова // Держава і право: проблеми становлення і стратегія розвитку : матеріали конференції. – Суми : ТОВ,  2008. – Ч. 1. – С. 268–273.
8. Стародубова О.А. Світовий досвід правових методів парламентського бюджетного контролю / О.А. Стародубова // Фінансова сфера та її роль у зростанні конкурентних переваг національної економіки : матеріали міжнародної науково-практичної конференції. – Ірпінь : Національний університет ДПС України, 2009. – Ч. 2. – С. 401–404.
9. Стародубова О.А. Валютне регулювання та валютний контроль // Стародубова О.А. // Фінансове право : підручник / відп. ред. Гетманець О.П. – Харків : Еспада, 2008. – С. 386-392. 

АНОТАЦІЯ

Стародубова О.А. Парламентський контроль за Державним бюджетом України. – Рукопис.
Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук за спеціальністю 12.00.07 – адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право. – Класичний приватний університет. – Запоріжжя, 2010.
Дисертацію присвячено дослідженню правового механізму здійснення Верховною Радою України безпосереднього парламентського контролю за Державним бюджетом України. Проведено історико-правовий аналіз становлення вищого представницького органу України як державного органа, що здійснює контрольні повноваження в бюджетному процесі.
Проаналізовано законодавство деяких зарубіжних країн, яке регулює діяльність національних парламентів щодо контролю за Державним бюджетом.
Сформульовано поняття парламентського бюджетного контролю, визначено функції безпосереднього парламентського бюджетного контролю, його принципи та види. Надано правову характеристику правовідносинам у сфері безпосереднього парламентського контролю за Державним бюджетом. Визначено основні методи безпосереднього парламентського бюджетного контролю за Державним бюджетом.
Центральне місце в роботі відведено з’ясуванню процедур здійснення безпосереднього парламентського бюджетного контролю на окремих стадіях бюджетного процесу.
Сформульовано пропозиції щодо вдосконалення правових та організаційних засад здійснення парламентського контролю за Державним бюджетом України.
Ключові слова: парламентський контроль, фінансовий контроль, бюджетний контроль, Державний бюджет, методи контролю, стадії бюджетного процесу.

АННОТАЦИЯ

Стародубова О.А.  Парламентский контроль за Государственным бюджетом Украины. – Рукопись.
Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук по специальности 12.00.07 – административное право и процесс; финансовое право; информационное право. – Классический приватный университет. – Запорожье, 2010.
Диссертация посвящена исследованию статуса Верховной Рады Украины как государственного органа, наделенного компетенцией по осуществлению финансового контроля в бюджетном процессе. Проанализирована история развития парламентского бюджетного контроля в системе государственного финансового и, прежде всего, бюджетного контроля во времена Российской империи, в советский период и в современных условиях.
Проведен сравнительно-правовой анализ законодательства некоторых зарубежных стран, регламентирующего деятельность национальных парламентов в сфере финансового контроля за Государственным бюджетом. Определены основные формы такого контроля в зарубежных странах.
Рассмотрены общие вопросы финансово-правового механизма осуществления Верховной Радой Украины контроля за Государственным бюджетом Украины. В частности, определено общее понятие непосредственного парламентского бюджетного контроля и его соотношение с понятиями парламентского и финансового контроля.
Парламентский бюджетный контроль, осуществляемый Верховной Радой Украины, ее структурными образованиями (комитетами, фракциями и т. д.), а также должностными лицами, предложено называть непосредственным парламентским контролем. Данный вид контроля предлагается отличать от специализированного парламентского бюджетного контроля, осуществляемого Счетной палатой Украины, а также от депутатского бюджетного контроля, осуществляемого непосредственно народными депутатами Украины.
При исследовании непосредственного парламентского бюджетного контроля установлено, что его основными функциями являются управленческая, корректирующая и информационная. Парламентский бюджетный контроль должен опираться на следующие принципы: законности, гласности, плановости, независимости, объективности, всесторонности, полноты и компетентности.
При исследовании правоотношений, которые возникают в сфере осуществления непосредственного парламентского бюджетного контроля, выяснены особенности элементов таких правоотношений, а также особенности источников их правового регулирования по сравнению с традиционными финансовыми и бюджетными правоотношениями. Правоотношения, возникающие в сфере осуществления непосредственного парламентского бюджетного контроля, предлагается рассматривать как финансовые отношения, которые возникают по поводу организации парламентского контроля в бюджетном процессе, в том числе за разработкой, рассмотрением, утверждением, исполнением Государственного бюджета Украины, утверждением отчета за его исполнением, которые урегулированы нормами бюджетного права и участники которых наделяются соответствующими правами и обязанностями (бюджетной компетенцией).
На основе анализа методов финансового и парламентского контроля проанализированы методы непосредственного парламентского бюджетного контроля. Предложено к основным методам парламентского бюджетного контроля относить исследование и наблюдение. При этом методами, которые объединяют исследование и наблюдение, будут парламентские слушания и слушания в парламентских комитетах по вопросам, связанным с разработкой, рассмотрением, утверждением, исполнением Государственного бюджета Украины, утверждением отчета по его исполнению, а также соответствующие запросы парламентских комитетов и обращения народных депутатов Украины.
При рассмотрении порядка проведения непосредственного парламентского бюджетного контроля на отдельных стадиях бюджетного процесса для каждой отдельной стадии выясняется содержание действий подконтрольных органов, включая перечень и содержание документов, которые готовятся такими органами на соответствующей стадии бюджетного процесса; методы контроля, которые могут проводиться на данной стадии, в том числе их субъекты, сроки и порядок проведения, документальное оформление результатов контроля и правовое значение полученных результатов.
Ключевые слова: парламентский контроль, финансовый контроль, бюджетный контроль, Государственный бюджет, методы контроля, стадии бюджетного процесса.

ANNOTATION

Starodubova O.A.  Parliamentary control after the State budget of Ukraine. – Manuscript.
Thesis for obtaining scientific degree of candidate of law sciences by specialty 12.00.07 – administrative law and process; financial law; informational law. – Classical Private University. – Zaporizhya, 2010.
The thesis is devoted to the research of legal mechanism of direct parliamentary control after State budget of Ukraine by Verkhovna Rada of Ukraine. Historical and legal analysis of Ukrainian high representative body formation as a state body that exercises control authorities in budgetary process is conducted.
Some foreign legislation that regulates national parliaments’ activity in the sphere of State budgetary control is studied.
The notion parliamentary budgetary control is defined. Functions of direct parliamentary budgetary control, its principles and species are determined. Legal characteristic to legal relations in the sphere of direct parliamentary control after State budget is given. The main methods of direct parliamentary control after State budget are determined.
Clarification of procedures in the sphere of direct parliamentary budgetary control on separate stages of budgetary process takes the central place in thesis.
Propositions directed on improvement of legal and organizational grounds for conducting of parliamentary control after state budget of Ukraine are made.
Key words: parliamentary control, financial control, budgetary control, State budget, methods of control, stages of budgetary process.

СТАРОДУБОВА Ольга Анатоліївна

ПАРЛАМЕНТСЬКИЙ КОНТРОЛЬ 
ЗА ДЕРЖАВНИМ БЮДЖЕТОМ УКРАЇНИ

12.00.07 – адміністративне право і процес; фінансове право;
інформаційне право

Підписано до друку 15.08.2010. Формат 60х80/16. Папір друкарський.
Ум. друк. арк. 0,9. Обл.-вид. арк. 0,9.
Зам. № 134-09а. Тираж 100 прим.

Виготовлено на поліграфічній базі Класичного приватного університету 
69002, м. Запоріжжя, вул. Жуковського, 70-б